建设单位做好招投标各环节的工作对整个工程项目的建设实施具有关键性的引导作用，它不仅关系到工程质量、工期、资金等合同条款的事前约定，还直接关系到能否选定一个合格且中意的工程总承包单位。
那么，依照现行的《招标投标法》及《招标投标法实施条例》相关规定，哪些工程总承包项目必须进行招投标？工程总承包项目可以发包的条件是什么？投标主体需要什么资质？工程总承包单位进行分包是否需要招投标？这些都是建设单位和建筑企业在开展工程总承包项目时必须面对和解决的问题，也是与承发包双方自身利益密切相关的问题。
一.什么类型的工程总承包（EPC）项目需要进行招投标
《招标投标法》第3条对必须进行招标的项目范围作了规定：“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：
（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；
（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；
（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。
前款所列项目的具体范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准。法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依照其规定。”
2018年6月1日，国家发展改革委员会施行《必须招标的工程项目规定》，其中第2条、第3条是对《招标投标法》第3条的进一步细化，具体如下：
第2条对“全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目”进行了明确：使用预算资金200万元人民币以上，并且该资金占投资额10%以上的项目；使用国有企业事业单位资金，并且该资金占控股或者主导地位的项目。
第3条对“使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目”进行了细化，包括使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织贷款、援助资金的项目以及使用外国政府及其机构贷款、援助资金的项目。
同时，《必须招标的工程项目规定》第4条明确：“不属于本规定第二条、第三条规定情形的大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，必须招标的具体范围由国务院发展改革部门会同国务院有关部门按照确有必要、严格限定的原则制订，报国务院批准。”
据此，国家发展改革委员会于2018年6月6日发布并实施《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》（发改法规规〔2018〕843号），该规定第2条明确了不属于《必须招标的工程项目规定》第2条、第3条规定情形的大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，其必须招标的具体范围如下：
1.煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源基础设施项目；
2.铁路、公路、管道、水运,以及公共航空和A1级通用机场等交通运输基础设施项目；
3.电信枢纽、通信信息网络等通信基础设施项目；
4.防洪、灌溉、排涝、引(供)水等水利基础设施项目；
5.城市轨道交通等城建项目。
同时，《必须招标的工程项目规定》第5条明确了必须招标的项目规模标准，具体来说，有以下四种规模标准：
1.施工单项合同估算价在400万元人民币以上；
2.重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在200万元人民币以上；
3.勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上；
4.同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，合同估算价合计达到前款规定标准的。
综上，是否需要进行招标，不仅要看项目的具体范围，还要看项目的规模标准，即所涉项目的单项合同标的。
对于工程总承包项目，《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）规定：“建设单位可以依法采用招标或者直接发包的方式选择工程总承包企业。”2019年最新公布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》第8条规定：“建设单位依法采用招标或者直接发包等方式选择工程总承包单位。工程总承包项目范围内的设计、采购或者施工中有任一项属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规模标准的，应当采用招标的方式选择工程总承包单位。”
由上述规定可知，建设单位选择工程总承包企业的方式有招标和直接发包两种。如果该工程总承包项目的范围和规模标准符合上述规定的必须招标项目范围，则建设单位依法应当采用招标方式选择工程总承包企业；如果该工程总承包项目不属于必须招标的项目范围，则建设单位可以采用直接发包的方式选择工程总承包企业。同时，只要工程总承包项目中具体的设计、采购或者施工中有任一项属于依法必须招标的，就应当采用招标的方式选择工程总承包单位。
二.工程总承包项目在什么阶段可以发包，具备何种条件可以发包
《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）规定：“建设单位可以根据项目特点，在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后，按照确定的建设规模、建设标准、投资限额、工程质量和进度要求等进行工程总承包项目发包。”
2017年发布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》第8条同样印证了上述观点：“建设单位应当在发包前做好工程项目前期工作，自行或者委托设计咨询单位对工程项目建设方案深入研究，在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后，在项目范围、建设规模、建设标准、功能需求、投资限额、工程质量和进度要求确定后，进行工程总承包项目发包。”
但是，2019年最新公布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》第7条区分企业投资项目和政府投资项目，规定了不同的发包阶段和条件，即企业投资项目应当在核准或备案完成后进行发包；政府投资项目原则上应当在初步设计审批完成后进行发包，而按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成投资决策审批后进行发包。
值得注意的是，实践中部分省市对发包阶段和发包条件作出特殊规定。如《浙江省住建厅关于深化建设工程实施方式改革积极推进工程总承包发展的指导意见》规定：“建设单位可以依据经审批同意的方案设计（或初步设计），以工程估算（或工程概算）为经济控制指标，以限额设计为控制手段，以相关技术规范、标准和确定的建设规模、建设标准、功能需求及工程质量、工期进度要求为标的，开展工程总承包的招标工作。”又如，《湖南省房屋建筑和市政基础设施工程总承包招标投标活动管理暂行规定》（湘建监督〔2017〕76号）第6条规定：“房屋建筑和市政基础设施工程实行总承包方式招标的，应当先取得初步设计或方案设计批复文件。”可见，对比住建部对于工程总承包项目的发包阶段和发包条件要求，浙江、湖南的规定更为严格。
目前，国家层面及大部分地区均已明确建设单位可以在可行性研究、方案设计或者初步设计完成且确定项目边界条件后进行工程总承包项目的发包，考虑到建设单位在可行性研究完成后，对于项目范围、建设规模、建设标准、功能需求、投资限额、工程质量和进度要求等边界条件可能还无法完全清晰确定，在该节点进行工程总承包项目的发包易产生争议，因此，我们建议工程总承包的发包放在方案设计或初步设计完成后更为合适。当然，在具体项目中，更应先行关注项目所在地是否有关于工程总承包（EPC）发包阶段和条件的具体规定，并结合地方主管部门的具体操作规定，在此基础上对项目的边界条件进行细化及确定，减少后续项目实施争议风险。
三.工程总承包（EPC）项目的投标主体需要什么资质
住建部早在2003年11月21日《建设部办公厅关于工程总承包市场准入问题的复函》（建办市函〔2003〕573号）中明确，在《工程总承包资格证书》废止之后，对从事工程总承包业务的企业不专门设立工程总承包资质。具有工程勘察、设计或施工总承包资质的企业可以在其资质等级许可的工程项目范围内开展工程总承包业务。
2016年5月20日，《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）发布，该意见第7条明确：“工程总承包企业应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质，相应的财务、风险承担能力，同时具有相应的组织机构、项目管理体系、项目管理专业人员和工程业绩。”但此处并未提到勘察资质。
2019年最新公布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》第10条再次明确，“工程总承包单位应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质，具有相应的项目管理体系和项目管理能力，财务、风险承担能力，以及与发包工程相类似的设计、施工或者工程总承包业绩”。
目前，从工程总承包企业的资质要求新规来看，仅限于设计或施工资质，不包括勘察资质。实践中，还应当注意各地政府对工程总承包资质的不同规定。如《天津市建委关于天津市建设项目推行工程总承包试点工作有关事项的通知》（津建筑〔2017〕477号）中明确，“工程总承包企业应同时具有与工程相适应的工程设计资质和施工资质，或具有与工程相适应资质的设计企业与施工企业组成的联合体”；北京市住房和城乡建设委员会、北京市规划和国土资源管理委员会印发的《〈关于在本市装配式建筑工程中实行工程总承包招投标的若干规定（试行）〉的通知》（京建法〔2017〕29号）第5条规定：“工程总承包项目的承包人应当是具有与发包工程规模相适应的工程设计资质和施工总承包资质的企业或联合体……”即天津、北京要求工程总承包企业必须同时具备设计和施工资质，否则设计单位和施工单位必须组成联合体，以联合体作为承接主体。
而与之相反，《吉林省住房和城乡建设厅关于进一步明确工程总承包管理有关事项的通知》（吉建办〔2017〕50号）第3条却明确规定：“我省工程总承包项目应由符合条件的设计或施工总承包企业中的一家承揽，不得采用联合体方式承揽。”即吉林省明确禁止工程总承包项目以联合体方式承揽。
由此可见，全国范围内对于工程总承包企业应具备的资质条件已有共识，即需具备与拟承接项目相适应的设计或施工资质。但是，在投标主体是否必须同时具备设计和施工资质，以及是否接受联合体投标的问题上，各个地方政府的相关规定不尽相同。因此，建设单位和工程总承包企业在开展项目时，还是需要关注项目所在地的具体规定。
四.工程总承包单位进行设计、施工分包是否需要招投标
《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）第9条规定：“工程总承包企业可以在其资质证书许可的工程项目范围内自行实施设计和施工，也可以根据合同约定或者经建设单位同意，直接将工程项目的设计或者施工业务择优分包给具有相应资质的企业。仅具有设计资质的企业承接工程总承包项目时，应当将工程总承包项目中的施工业务依法分包给具有相应施工资质的企业。仅具有施工资质的企业承接工程总承包项目时，应当将工程总承包项目中的设计业务依法分包给具有相应设计资质的企业。”
《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）第3条同样印证了上述观点：“……除以暂估价形式包括在工程总承包范围内且依法必须进行招标的项目外，工程总承包单位可以直接发包总承包合同中涵盖的其他专业业务。”
2019年最新公布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》第22条规定：“工程总承包单位可以采用直接发包的方式进行分包。但以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务分包时，属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法招标”；第20条又规定：“工程总承包单位根据合同约定或者经建设单位同意，可以将工程总承包项目中的设计或者施工业务分包给具有相应资质的单位，但不得将工程总承包项目中设计和施工全部业务一并或者分别分包给其他单位。”
根据上述规定，工程总承包进行设计分包或者施工分包时，除暂估价工程外，对于分包的要求仅为“合同约定”或“经建设单位同意”，并未要求采用招标的方式，但以暂估价形式包括在工程总承包范围内的工程、货物、服务，属于法定招标范围且达到招标规模的，必须通过招投标方式确定分包单位。
