| 关于建设工程项目经理管理制度的思考 | | | 作者：高乔明 卞昊天 倪辉辉 2018-07-03 15:15:51 | 在工程建设领域，施工项目经理在项目管理中发挥着基础性的核心作用，项目经理的履职能力是工程质量和安全的重要保障，是项目目标实现与否的关键因素。我国现行的项目经理管理制度，以注册建造师执业资格认证为从业门槛保证知识能力，以项目经理责任制为过程行为约束保证责任落实。在一定的历史阶段，现行管理制度适应并促进了建筑行业的迅速发展，极大地提升了我国工程建设的整体水平。但是建筑行业机械化、信息化、现代化的发展趋势，对项目经理个人的执业能力提出了更高的要求，同时也让项目经理管理制度的改革成为不得不深思的课题。
一、研究背景
在上世纪60年代末期和70年代初期，发达国家开始将项目管理的理论和方法应用于建筑工程领域。我国从上世纪80年代初期开始引进建设工程项目管理的概念，并于1983年由提出推行项目前期项目经理负责制，1995年建设部颁发了《建筑施工企业项门经理资质管理办法》，推行项目经理负责制，明确提出：“工程项目施工应建立以项目经理为首的生产经营管理系统，实行项目经理负责制。”2003年建设部发出《关于建筑业企业项目经理资质管理制度向建造师执业资格制度过渡有关问题的通知》，提出“取消建筑施工企业项目经理资质核准，由注册建造师代替”。
我国现行的项目经理管理制度以注册建造师执业资格认证和项目经理负责制为基本架构。其中，项目经理负责制已成为激烈的建筑市场竞争中的一种主要管理模式。实施项目经理负责制主要在于明确了责任主体，减少了项目管理层级，对工程的安全、质量、进度、费用等关键部位控制更为具体，有助于各种关系的整合、协调。
《建设工项目管理规范》定义项目经理为“根据法定代表人授权范围、期限和内容，履行管理职责，并对项目实施全过程、全面管理”。规范对项目经理主要职责做出规定，“对项目目标进行系统管理、对资源进行动态管理；建立各种专业管理体系，并组织实施；进行授权范围内的利益分配；收集工程资料，参与工程竣工验收；协助组织进行项目管理的检查、鉴定和评奖申报工作”。项目经理要对工程相关的各项工作全面负责，同时还要保证参与项目开展全过程的各项工作。要想履行好相关的职责，项目经理不但要具备扎实的专业知识和丰富的管理经验，还要驻扎现场保证必要的时间投入。
二、现状分析
我国现行的项目经理管理制度过于理想化，对项目经理的管理要求过于严苛，与工程实际情况脱节，出现违法违规行为“见怪不怪”、政府监管“法不责众”的现象，突出表现在项目经理执业水平不足、履职不到位现象普遍、现场管理机构与备案人员不一致、人才队伍结构不合理等。
(一) 突出问题
1、项目经理履职不到位现象普遍。现行的招投标制度中投标人的综合得分与项目经理的业绩直接挂钩，无论是采用资格预审或资格后审的方法，项目经理的业绩都是筛选排列投标人的重要参数。施工单位在投标时，为提高中标几率，一般使用经验丰富、业绩优秀的项目经理投标，但是这类项目经理一般资历深、年龄大，有的在企业内部兼任主要管理职务，客观上这类项目经理无法常驻现场负责项目管理。有的项目经理只在项目进展到重大节点时到场配合签字，有的甚至对负责的项目一无所知，主要工程资料中模仿签字、伪造材料的现象严重。
2、现场人员与备案人员不一致。投标人在中标后，未履行承诺委派中标备案的项目经理到场负责，施工现场实际项目负责人与中标项目经理不一致，项目经理部其他管理人员普遍与备案人员不一致。法律对于项目经理的变更条件有明确的规定，在执业证书失效、身体健康恶化或死亡、履职不力等情况时，只需要征得建设单位同意即可变更。但现行的招标和合同备案过程中，项目经理和其他管理人员的变更手续非常繁琐，需要消耗大量时间和精力，导致企业不愿意将人员变更信息实时上报。有的施工单位不办理变更手续，有的不经过建设单位同意擅自变更，有的窜通建设单位违规变更。项目经理部的管理人员存在“两张皮”的现象，现场实际的人员与备案人员往往大相径庭。
3、项目经理人才队伍建设滞后。注册建造师“挂证”的现象仍然较为普遍，而一些项目经理虽然取得注册建造师证书，但由于工程实践经验或管理能力的匮乏，无法承担项目经理的职责，只是名义上的项目经理。企业为了强化对项目的管理，一般会在项目经理部设置项目副经理或执行经理，由他们实际对项目实施管理控制，而这些人员由于年龄过大、学历不高、理论水平有限难以通过考试获得职业资格，出现一定程度的“有证低能、高能无证”现象。优秀项目经理的整体年龄普遍较大，年轻项目经理缺乏锻炼提升的机会，制约了优秀项目经理人才队伍的扩大。
(二) 原因分析
1.施工企业管理弱化
企业管理职能缺位。一些施工单位在执行项目经理责任制时，对项目实行简单的“个人包干制”，忽略企业的监督责任，未按规定制定针对项目的管理制度、实行企业负责人定期的现场带班检查。企业负责人对项目情况知之甚少，不能考察项目执行管理规定的状况，并提出针对性的改进措施，项目管理的水平完全取决于项目经理个人的能力和责任心。企业对项目经理的考核也只看短期经济效益，不注重项目实际管理状况和项目经理履职情况对企业声誉的长远影响。
隐性转包现象普遍。一些施工企业在企业内部实行内部承包制、项目现场实行项目经理责任制，实则将项目转包给个人进行承包，企业实质上成为承接工程的“一块牌子”，项目资金流转和纳税开票的“中介机构”。尤其是一些资质序列高的民营建筑企业，内部承包的现象非常普遍，企业自行承揽和实施的项目越来越少，“空心化”现象严重。长此以往，不断弱化了企业自身的施工能力，同时挤压了其他有能力、有意愿自行施工的中小企业的生存空间，造成“劣币驱逐良币”的恶性市场环境。
2.建设单位监督责任落实不到位
建设单位具有监督施工项目部管理工作的权利和义务，对施工现场的管理则以监督项目经理履职为主要途径。建设单位对项目经理的监督最为直接和有效，而在工程实际中，建设单位对项目经理的监管缺位现象比较严重。尤其是在一些政府投资的项目中，投资方缺乏专业的工程管理人员进行自行管理，委托的代建单位管理责任意识不强，无法对项目进展和施工企业实施有效的监督管理。
3.政府部门管理体制不健全
执业能力考评机制不科学。目前对于项目经理执业能力的评价指标单一，尤其是在招投标阶段，仅仅考察项目经理个人的业绩，项目经理实际的组织协调、应急应变能力无法直接反映出来。现行的业绩考核方式覆盖面狭窄，仅建立了项目经理的业绩考核体系，忽略了实际参与工程建设管理的其他主要负责人，如项目执行经理或项目副经理，这类人员一般实际管理项目，但无法获得业绩认定，工程业绩成为备案项目经理的个人业绩。企业在投标阶段，一般选择业绩较好的项目经理投标和备案，无业绩的项目经理无法得到业绩累积的机会，工程业绩中的“马太效应”愈发放大，形成恶性循环，严重阻碍了新生代项目经理的成长和项目经理人才队伍的整体培养。
监督管理体系不完善。一是法律体系不完善，缺乏实施细则。法律法规中对项目经理履职要求的规定较为笼统，未清晰界定项目经理变更程序、到岗率、履职履约要求的判定标准，导致处理和处罚违法行为时难以执行。二是缺乏统一完善的监督平台。全国的工程信息备案系统尚未实现数据互联互通，仍然存在同一项目经理兼任多个异地项目负责人的情况；施工现场日常考勤系统建设滞后，各地虽然都建立了实名制管理系统，但是由于主管部门推行和监管力度不大、企业管理能力和投入差别、技术手段存在缺陷等原因，未能完全发挥出实效、无法准确掌握项目经理等现场管理人员的到岗履职情况。三是尚未建立统一的诚信体系。有些地方尚未建立完备的建筑市场信用评分体系，对施工单位不履约、项目经理不履职等失信行为缺乏惩戒手段；不同地区的信用评价体系差别大，信用评定的标准不一、范围有限，地区之间的信用评价结果无法迁移应用，一些失信的企业和个人钻制度空子打“游击战”，一地失信受限则换个地方继续执业。
监督管理力度不足。一是监管权责划分不清。对于项目经理履职行为，有些地方由质监部门负责、有些地方由市场监管部门负责，实际工作中互有交叉，出现“各个都管，各个管不好”的现象。二是基层组织的执法力量有限。在机构改革的背景下，基层的执法人员数量严重不足，而需要监管的工程项目数量众多，项目经理的实际履职是一种过程行为，难以通过个别次数的监督检查掌握，因此很难实施全面覆盖、有效有力的监管。三是处罚力度不足。由于项目经理履职不到位行为的过于普遍，执法人员对问题的严重性缺乏认识，存在“法不责众”的思维，尤其是缺少对项目经理个人的惩戒措施，违法成本过低，无法起到惩戒和警示作用。
三、建议和意见
(一)强化履职过程监管。一是合理设置项目经理履职要求。厘清项目经理的责任划分，强调项目经理职责主要是项目宏观管控、重大事项决策、管理项目经理部以及制度建设，弱化非主要职责的工作要求和单纯的出勤率指标要求。项目经理履职与否以实际参与项目管理的程度来评价，在施工前要求项目经理在组建管理机构、建立主要管理制度、制定重大方案等事项上决策；施工过程中施工重要控制节点，如主要分部工程衔接、高危重点工序施工等阶段必须到岗负责；施工完成后，负责组织竣工验收、收集工程资料、申报奖项等工作。项目经理在能够履行主要职责的基础上，在非重要节点施工时间段可以委托现场管理机构进行管理，但应当就委托管理的职责划分进行明确的规定。根据管理要求可在现场设置项目副经理或执行经理岗位，主要负责现场带班作业、人力和材料调度等工作。二是进一步提升监管水平。加快监管方式的信息化、智能化水平，提倡应用信息平台，通过企业上报工程信息，运用大数据分析，实时监测工程建设管理活动，及时准确预警风险点，提高工程管理水平。推行施工现场封闭化管理和实名制考勤系统，全面完整地记录管理机构的履职情况。
(二)优化项目经理从业要求和选拔标准。一是设立从业资格要求。根据参与项目管理工作的程度及管理协调能力要求不同，将项目经理部内部按照岗位划分为不同管理层次，分别为全面负责的项目经理层级，项目副经理、施工员和技术员等参与宏观管理的层级，安全员和质检员等从事主要专项工作的层级，资料员等其他岗位的层级。项目管理人员的职级晋升，应当以执业资格获取、工程经历累积、管理能力提升为条件，按照管理层级顺序递进。担任项目经理职位的人员，除必须具备注册建造师执业资格外，还必须具有直接参与类似工程管理的从业经历，要求担任过项目副经理(执行经理)、施工员、技术员的岗位，相关从业经验必须获得完工后合格评价以及通过业绩认定备案。二是完善工程业绩考核机制。探索建立覆盖项目经理部各类管理人员的业绩考核体系，对实际承担项目现场管理的各层级管理人员给予工程业绩认定，肯定其主体地位并提高积极性，培养不同层次的项目管理人才梯队。三是中标评选更加注重实际履职能力。在招投标阶段增设项目经理答辩和考察环节，对于投标评分排名靠前的三或五家单位，由评标专家组对投标项目经理进行面试答辩，实际考察项目经理的沟通交流、组织协调、应急应变能力，面试答辩的得分以适当比例纳入评标总分内。招投标监管部门应当制定面试考察的管理制度，明确考察的流程和评分主要指标标准。
(三)建立项目经理个人诚信档案。加大对项目经理履职不到位行为的处理力度，应用行政处罚和信用手段，对于违规企业和个人给予信用扣分或通报批评，涉及违法行为的，应当按规定给予行政处罚。一要探索建立项目经理个人信用评价体系。项目经理个人应对其执业行为承担责任，建设行政主管部门应明确项目经理执业良好行为和不良行为目录，并赋予评分标准。根据日常监管的信息，对于项目经理执业过程中的信用情况进行综合打分，形成个人执业履历和信用档案。二要明确市场清出标准和“黑名单”制度。项目经理在执业过程因履职不到位，发生质量安全事故、事故处置不及时、拖欠民工工资等严重违规行为时，可以纳入“建筑市场黑名单”，在一定时间内限制项目经理个人执业。除年龄过大、健康状况不佳等原因外，项目经理在企业内部担任主要管理职务时，因精力时间的原因客观上不具备履行项目管理职责的条件时，不得承担或继续担任项目经理职位。对于担任主要管理职务的人员，如果要求担任项目经理职位的，必须将企业管理职责委托他人履行，以保证履职到位。
(四)强调建设单位首要责任。在工程建设的监督和管理中，充分赋予建设单位和监理单位管理权限，在项目日常管理中强化建设单位的首要责任。一是简化管理人员变更流程。项目经理及其他项目部管理人员的变更，以建设单位的意见为主。除通过公开招投标中标、且在合同订立时约定不得变更人员的情况外，施工管理人员的变更只要有利于工程管理和项目推进，或者符合法定变更条件，建设单位可以视实际情况提出变更要求或同意变更申请，相关行政主管部门只做告知性备案。二是推行项目完工后评价机制。由建设单位和监理单位对工程完成质量及项目经理部的工作质量予以评价，建设单位以履职履约及行政主管部门监督结果为依据评分，综合评价项目经理及项目经理部其他主要管理人员。在对企业及项目经理个人进行业绩认定时，将后评价的评分情况作为参考指标。
(五)落实企业主体管理责任。一是企业加强对项目经理部管理。建立并完善企业内部对项目经理部的考核和管理制度。一方面要落实项目目标责任制，坚持目标引领的工作方向，以质量、安全、进度、成本等主要工作的完成质量，对项目经理部实施综合考评；另一方面要加强项目实施的过程管控，进一步落实企业定期巡查、质量安全负责人定期带班等制度。二是搭建完整的项目管理网络。按照管理层级关系，形成从企业到项目部、再到项目部内部的管理网络。强调项目经理对项目部的管理，项目经理部内部将项目经理、项目副经理(如果存在)、施工员和技术员、安全员和质检员、资料员等其他岗位划分为多个管理层级。各级管理层级应当明确职权划分、落实责任到人。企业层面设置工程分管负责人作为企业管理力量参与工程管理，各级管理人员协助上级管理人员开展工作，真正做到上下贯通、分工明确、职责清晰。三是完善人才培养的制度建设。企业应当重视青年人才的培养，为青年人才在职业晋升、能力提高等方面提供制度性保障，尤其是注重优秀青年项目经理的培养。在当前工作岗位任职达到一定年限，同时工作能力提升明显的，应当按照管理层级定期给予职级提升。通过设置项目副经理(执行经理)岗位给予青年项目经理充足的锻炼机会，同时鼓励职工积极参与执业资格证书认证考试，有效扩大项目经理人才储备。企业应完善内部培训制度，定期组织针对不同岗位的讲座培训，还可以通过签订“师徒协议”的形式开展“以老带新”的培训活动。
（作者高乔明，南京市建筑安装管理处处长，高级工程师；卞昊天，南京市建筑安装管理处，高级工程师；倪辉辉，南京市建筑安装管理处，硕士研究生） |
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