作为基础设施建设和提供的一种模式, PPP的基本涵义是政府与私人机构从投融资到运营和资金回收全程合作。英国、澳大利亚和加拿大等发达国家PPP模式的公共管理实践探索已日趋完善, PPP模式也越来越受到发展中经济体政府的重视。今后, 全球PPP项目势必将成为国际工程承包项目竞争的热点市场。为此, 有必要认清当前我国企业参与这一市场的形势, 分析问题并提出对策。
　　现状
　　目前, 只有为数不多的中资企业在与中国经贸联系相对紧密的部分发展中经济体, 开展相关PPP工程项目的建设和运营。综合汇总驻外机构提供的信息和相关新闻报道, 计算得出中资企业在境外承接的PPP项目总数——包括正在运营和已经签约 (包括投资意向约定) ——在30个左右。从国别市场、项目分布和企业行动等方面综合观察, 可以发现, 中资企业承接境外PPP项目尚处于起步阶段。
　　1.中资企业较少参与相对活跃国别市场的PPP项目投标
　　(1) 发达国家市场。在发达国家中, PPP项目发包较活跃的有英国、加拿大和澳大利亚等。中资企业参与中标的项目, 见诸公开报道的有两个。一是北京建工集团参与英国曼彻斯特空港城项目, 协议于2013年10月达成。在投资方面, 北京建工集团参股20%;在建造工程方面, 北京建工集团和英国卡丽莲公司各承担50%。二是中国交通建设股份有限公司在澳大利亚的子公司约翰·霍兰德公司参股堪培拉城铁公司, 于2016年2月中标澳大利亚首都堪培拉城市轻轨一期项目。该项目运营期20年, 工程计划于2018年完工。堪培拉城铁公司参股方除约翰·霍兰德公司外, 还包括其他多家外国公司。
　　(2) 发展中经济体市场。在发展中经济体中, PPP项目发包相对活跃的有墨西哥、巴西和秘鲁等国。在墨西哥, 尚未有任何中资企业曾中标PPP项目;在巴西, 中国国家电网公司与巴西电力公司组成的联营体于2014年2月7日中标巴西美丽山水电站特高压直流输电项目, 特许经营权期限为30年;在秘鲁, 首钢集团、山东淄博宏达公司与中国石油天然气股份有限公司曾先后于1992年、2009年和2013年, 通过企业收购获得矿产资产, 并开展附属项目的基础设一、2017年我国对外承包工程总体情况介绍
　　（一）2017年我国对外承包工程总体情况
　　根据国家商务部统计，2017年，我国对外承包工程业务完成营业额11382.9亿元人民币，同比增长7.5%（折合1685.9亿美元，同比增长5.8%），新签合同额17911.2亿元人民币，同比增长10.7%（折合2652.8亿美元，同比增长8.7%）。在对外直接投资方面，2017年，我国对外非金融类直接投资累计实现投资额8107.5亿元人民币，同比下降28.2%（折合1200.8亿美元，同比下降29.4%）。
　　从上述统计数据看，我国对外承包工程市场继续保持较高的增长势头，而受国家对外投资政策调整和外汇管理政策适度收紧的影响，我国对外投资金额较2016年不但没有上涨，还发生了大幅下降，这更作证了我国对外承包工程在对外投资合作中的重要性。
　　根据国家商务部统计，2017年，对外承包工程方面，我国企业在“一带一路”沿线的61个国家新签对外承包工程项目合同7217份，新签合同额1443.2亿美元，占同期我国对外承包工程新签合同额的54.4%，同比增长14.5%；完成营业额855.3亿美元，占同期总额的50.7%，同比增长12.6%。
　　而在对外投资方面，2017年，我国企业共对“一带一路”沿线的59个国家非金融类直接投资143.6亿美元，同比下降1.2%，占同期总额的12%，较上年提升了3.5个百分点，主要投向新加坡、马来西亚、老挝、印度尼西亚、巴基斯坦、越南、俄罗斯、阿联酋和柬埔寨等国家。对“一带一路”沿线国家实施并购62起，投资额88亿美元，同比增长32.5%。
　　从上述统计数据可知，在国家政策支持和鼓励下，“一带一路”沿线的对外承包工程无论从新签约合同额还是从营业额来说，都实现了大幅增长，也大幅高于我国对外承包工程市场的总体增长水平，在我国的整个对外承包工程市场中占有举足轻重的地位。
　　但是，与对外承包工程项目相比，虽然有国家政策的支持和鼓励，我国企业在“一带一路”国家的投资仍然抱有谨慎的态度，投资额不升反降，且在我国对外投资总额中的占比也较小，这正印证了相关风险评估机构对“一带一路”国家的风险评估：“一带一路”国家多为中高风险的国家，低风险的国家很少（见下图），而境外投资的风险较对外承包工程的风险大得多。

中国社会科学院对“一带一路”国家投资安全评级结果表

　　　　当然，我国在“一带一路”区域的投资也并非乏善可陈，虽然我国企业对“一带一路”总体仍抱有谨慎态度，但较2016年的投资意愿更强，态度也更为积极，如以小股投资拉动EPC总承包的项目越来越多见，另外，收购项目也逐渐增多，最典型的为中石油集团和中国华信在2017年28亿美元联合收购阿联酋阿布扎比石油公司12%股权，这种大规模收购交易在“一带一路”国家是少有先例的。
　　二、2017年我国对外承包工程法律法规动态
　　（一）对外承包工程资格制度取消
　　对外承包工程资格制度是我国多年来对对外承包工程活动进行规范管理的“门槛”性管理制度，但随着我国政府“简政放权”执政理念的实施，国务院于2017年3月1日颁布了《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》（第676号令，以下简称《决定》），整篇删去了《对外承包工程管理条例》（简称《条例》）的第二章（对外承包工程资格），并删除了《条例》中与对外承包工程资质相关的其他内容。自此，施行近10年的对外承包工程资格制度宣告废止。
　　笔者认为，取消对外承包工程资格制度对于对外承包工程行业而言是把“双刃剑”，既可能是“福音”，也可能是“噩梦”：对于原来未获得对外承包工程资质的走出去企业，特别是中小企业来说，对外承包工程资格制度的取消可能是福音；而对我国的整个对外承包工程行业来说，如果监管不到位，则对外承包工程资格制度的取消可能是“噩梦”——我国对外承包工程市场的竞争将更加激烈，恶性竞争将更加严重。同时，笔者也认为，这种负面影响也是有限的，因为境外业主在选定承包商时，通常也会对承包商的资信、经验和业绩设置资格要求，使对外承包企业只能承担与其能力和业绩相匹配的承包项目。
　　（二）对外承包工程的商务部审批手续由核准改为备案制
　　对于对外承包企业获取对外承包工程项目，国家商务部原来的管理制度为“核准制”。但2017年9月29日，国务院下发了《关于取消一批行政许可事项的决定》（国发〔2017〕46号），取消了商务部关于对外承包工程项目的核准制度，国家商务部也于2017年11月13日下发了《关于做好对外承包工程项目备案管理的通知》，正式规定将对外承包工程项目的管理制度由“核准制”改成了“备案制”，并将地方企业和中央企业之下属单位的境外工程项目备案机构下放至省级商务主管部门（特定项目办理仍由商务部统一负责）。
　　由“核准制”到“备案制”的转变，大大简化了对外承包工程项目获取的政府审批程序，有利于我国对外承包企业获取对外承包工程项目，提高效率、降低隐性成本。?
　　三、2017年我国对外工程承包市场的动态和发展趋势
　　（一）实体企业的崛起和窗口公司的滑落
　　在我国对外承包工程30多年的历史长河中，窗口公司传统上一直是我国对外承包企业的领头羊，无论是产值、利润总额、利润水平还是合同额，设计、施工单位都难望其项背。但近年来，窗口公司的业绩却大幅滑落，而设计、施工单位等实体企业的业绩大幅增加，这在2017年体现的更为明显。
　　据笔者观察，窗口公司业绩滑落、实体企业崛起的原因主要有：
　　（1）窗口公司不具备设计、制造和施工技术能力的局面并未得到改观；
　　（2）窗口公司运作对外承包项目，中间加价导致承包合同价格人为提高的局面仍是个客观存在的不利现实；
　　（3）相关政府和大部分集团公司已放开了对外承包工程的经营权，直接承接境外工程项目不再是窗口公司的特权；
　　（4）“走出去”时间早、有实力的设计、施工单位已通过分包境外工程项目，甚至直接承接境外工程项目，获得了较丰富的国际市场开发和境外项目实施经验，并积累了一定的人脉关系，改变了信息不对称的局面。
　　面对上述不利局面，窗口公司也采取了应对方案：一是继续利用已积累的海外人脉关系，开发对外承包工程项目，二是由对外承包工程向境外投资转型，走向了转型之路，虽然转型之路走起来较为坎坷。
　　（二）母公司担保问题更加突显出来
　　在传统的对外承包工程实践中，我国对外承包企业向业主提交的担保通常有投标保函、预付款保函、履约保函和质保保函等银行保函，而极少提交母公司担保，在2014年之前，提交母公司担保只是零星的个案。但自2014年以来，承包商母公司担保如骤雨般密集爆发出来，并在短短几年内成为境外项目业主的普遍要求。其实，早在国家外汇局于2014年5月颁布了《跨境担保外汇管理规定》（汇发[2014]29号）后，笔者就于2014年在《浙江国际工程》发表《国家外汇局跨境担保新规定与国际工程承包中的承包商担保》一文，预测“在国际工程承包市场上，将有越来越多的境外业主要求中国承包商向其提交母公司担保”，最近三年的对外承包工程实践完全验证了笔者当时的判断。
　　提交母公司担保的做法，背离了集团制企业设立承包平台以隔离母公司风险的初衷，增加了母公司（集团公司）的担保债务负担。如集团公司的下属对外承包子公司都要求集团公司就其境外项目提供母公司担保，集团公司将不胜其累。如何应对境外业主普遍的母公司担保要求，防控母公司担保风险，成为我国对外承包企业所面临的新课题。
　　（三）承包商以资金拉动EPC承包的趋势
　　近几年来对外承包工程市场发生重大变化的又一重要体现是，境外业主越来越多地要求承包商提供部分资金支持，以提供资金为前提，将境外工程项目授予中国承包商。承包商提供资金的方式有多种，但不外乎两种形式（除了传统上提供融资协助的做法）：
　　1.在境外业主为项目落实资金之前，先由承包商垫资开工建设；
　　2.要求承包商提供部分资金，以小股参股形式参与境外项目的投资运作，并以此作为将EPC工程项目授予承包商的前提。
　　根据笔者的服务体会，由承包商向业主提供部分资金支持，大大加重了承包商的义务和风险：
　　第一，与承包商垫资相应，境外业主越来越倾向于在项目建设中“抢跑”，即在未获得相关政府许可（如环评许可、开工许可等）之前提前开工，这加重了承包商的合法性风险和工程款不能收回的风险；
　　第二，与承包商垫资相应的是业主提供的垫资担保，承包商为保障垫资的安全，需要业主提供哪方面的担保，担保的能力和可执行性如何？这都是承包商面临的新课题；
　　第三，以参股投资拉动EPC总承包，将改变对外承包项目的传统运作模式，迫使承包商进入陌生的境外投资领域，承包商将受知识结构差异、投资经验不足、投资风险管理能力欠缺、经营管理思路理念的惯性制约等因素的限制，难以应对境外投资风险管控的新挑战。
　　（四）综合服务承包或“投建营一体化”的趋势
　　无论中小对外承包企业是否认清、是否愿意面对、是否适应这个现实，“投建营一体化”都已成为对外承包工程市场的重要趋势。我国顶级承包商，特别是“中”字头的央企承包集团，都已建立和健全包括投资、融资、开发、建设、运营和维护的境外项目运作全产业链的综合服务能力，出现了集上述能力于一身的综合服务商，例如中铁建、中铁工、中建、中交、中电建、中能建、中冶和中国化学工程等传统的央企承包集团，大都设立了海外投资公司，具备了全产业链的综合服务能力。与此同时，传统的境外投资企业集团，也在加强自身的工程建设能力的建设，将自己打造成同样具备上述全产业链能力的综合投资商。这种全产业链的境外绿地开发建设运营项目，在行业内被贴上了新的术语标签——“投建营一体化”。
　　面对“投建营一体化”的国际工程市场趋势，以及上述超级的综合服务商，我国对外承包企业的层次划分和鸿沟将更为明显，对外承包中小企业的对外承包工程活动将变得更加艰难，承包利润率将变得更薄，承包风险将变得更大，迈向对外承包工程市场“食物链”或“价值链”高端的可能性越来越小。
　　（五）以前期规划拉动EPC承包的新模式
　　面对对外承包工程市场的激烈竞争形式，某些具有战略眼光的中国承包商开始另寻他途，除投资拉动EPC承包的运作模式外，开始向项目前端的前期规划延伸，从告诉境外业主“我能做”、“我为你找钱”、“我出钱”，到告诉境外业主“你需要什么项目”发展，为业主甚至项目所在国政府做项目前期规划甚至产业规划，以前期规划拉动项目机会。
　　例如，2017年4月，多家大型承包商，包括葛洲坝、中土公司、中国恩菲、长江院等，参与在非洲的南非约翰内斯堡设立了中国海外基础设施开发投资公司(COIDIC；参与股东如下图)，拟股本规模5亿美元，它目前我国第一家，也是目前全球范围内资金规模最大的专业从事海外基础设施前期开发的企业。　　

中国海外基础设施开发投资公司股东架构图

　　根据COIDIC董事长周超的阐述，COIDIC的经营主业为“海外PPP基础设施项目开发，即通过投入资金、整合资源，围绕工程技术、法律、融资三方面开展前期开发工作，将基础设施项目概念和规划蓝图转化为切实可行的可投资、可融资成熟项目，孵化和创造成熟基础设施项目供应，改变目前非洲及‘一带一路’沿线国家市场上基础设施投资项目无效和低端供给局面，推动中国企业开展海外基础设施投资，促进中国技术和标准走出去”，目标是“逐步发展成为我国企业开展海外基础设施投资最具影响力的‘项目孵化平台’，中国企业开展国际基础设施投资合作的‘桥头堡’”。
　　以前期规划拉动项目机会的项目运作模式，为我国对外承包企业“走出去”提供了一个崭新的市场思路，相信COIDIC这种国际工程市场开发思路在不远的将来就会开花结果。
　　（六）对外承包企业海外交易的新模式：海外收购
　　对于中国企业“走出去”来说，海外收购并非一个新的交易模式。但对于传统的中国承包企业来说，海外收购确是相对陌生的、新的交易模式。近年来，积累了丰厚实力的对外承包企业，特别是“中”字头的央企承包集团，在夯实传统承包工程业务的基础上，开始尝试海外收购，例如，在2017年底至2018年初，中国电建收购了欧洲知名设计咨询公司意大利吉泰（Geodata）、中国交建收购了加拿大知名工程公司Aecon等，这在我国传统的对外承包工程行业是难以想象的。
　　对于对外承包工程企业海外收购的目的，据笔者观察，一方面，通过收购海外知名工程公司，可以获得境外优良工程资产，扩大资产规模；另一方面，更重要的是，可以绕过境外项目所在国关于当地工程资质的要求，利用被收购的当地工程公司的工程资质，直接在当地开展对外承包工程业务。因此，具备条件的我国大型承包商，特别是央企承包集团，不妨考虑采用海外收购交易模式，加快国际化布局，特别是抢占欧美发达国家的工程承包市场。
　　（七）基金助力国际工程市场
　　基金，特别是产业基金介入国际工程市场，是近年来国际工程市场出现的新现象。但基金并非以承包的口径，而是以投资的口径间接切入国际工程市场的，其主要功能是，为境外项目注入部分股本金，解决项目股本金不足问题，以协助项目获得债务融资（典型的为银行贷款），特别是在境外大型能源、电力和基础设施项目上，这间接创造了对外承包工程市场的项目机会。同样，对于我国大型承包企业以参股投资拉动EPC承包的项目，基金也能协助我国承包商解决部分股权投资问题。
　　上述基金除先前设立的国家间政府层面的基金（如丝路基金、中拉合作基金、中拉产能合作基金、中非发展基金和中欧一带一路产业基金等），企业层面设立的该类基金也越来越多，特别是“一带一路”主题的基金，如中信一带一路基金、光大一带一路基金、中融一带一路基金和国投瑞银新丝路基金等。我国对外承包企业应主动了解上述基金的运作模式和对境外项目的参与机制，以在必要时引入上述基金，助力对外承包工程市场的开发，实现对外承包企业和基金的双赢。